IL CONSIGLIO DI STATO Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello proposto da: 1) Azienda agricola Mugnano S.r.l., con sede in S. Martino di Mugnano di Modena, in persona dell'amministratore unico, dott. Alberto Mario Levi; 2) Azienda agricola Albareto, di Grandi Franco e C. S.a.s. con sede in Bologna, e sede aziendale in via Attiraglio, 55, Albareto di Modena, in persona del socio accomandatario conte Franco Paolo Grandi; 3) sig. Maggiolo Giovanni, coltivatore diretto, contitolare dell'Azienda Agricola Fratelli Maggiolo, con sede di Bastiglia (Modena), via Canaletto, 43; 4) sig. Lambertini Vittorio, proprietario di podere agricolo, via S. Clemente, 16, Albareto di Modena; 5) sig. Gavioli Dante, proprietario podere agricolo via Canaletto, 918, S. Matteo (Modena); 6) sig. Manni Anselmo di Modena, comproprietario di podere agricolo, in Cognento (Modena), via Borelle, 167, rappresentati e difesi dagli avvocati prof. Fracesco Marani, prof. Giorgio Berti e Guido Viola, con domicilio in Roma presso quest'ultimo, via Nicolo' Piccolomini, 34, contro la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. prof. Enrico Spagna Musso ed elettivamente domiciliata in Roma al viale Parioli, n. 41 ed il Consorzio per la bonifica di Burana, non costituito, per la riforma della sentenza del tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sezione seconda, n. 381 del 25 agosto 1988; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udita alla pubblica udienza del 26 ottobre 1990, la relazione del consigliere Mario Luigi Torsello e uditi, altresi' gli avvocati Berti, Viola e Intriglia per delega dell'avv. Spagna Musso. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue; F A T T O Con la decisione impugnata il tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna ha respinto i ricorsi proposti dai nominati in epigrafe avverso i seguenti atti: 1) deliberazione del consiglio regionale dell'Emilia-Romagna n. 1241 del 12 marzo 1983 avente ad oggetto il riordino dei comprensori di bonifica; 2) delibera regionale n. 4189 del 7 settembre 1987, avente ad oggetto la designazione dei rappresentanti dei consorzi di bonifica nonche' dei decreti n. 622 e 623 del 19 ottobre 1987; 3) delibera regionale n. 5235 del 10 novembre 1987 e delibera n. 1687/4697 del 12 novembre 1987. Il giudice di primo grado ha, tra l'altro, dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale, sollevata dai ricorrenti, relativa alla legge regionale 23 aprile 1987, n. 16, con riferimento agli artt. 117, 119, 53 e 23 della Costituzione. Con il ricorso in appello viene riproposta tale eccezione unitamente alle censure di legittimita' riguardanti i provvedimenti impugnati. Si e' costituita la regione Emilia-Romagna chiedendo la conferma della sentenza di primo grado. All'udienza del 26 ottobre 1990 la causa e' stata discussa e trattenuta per la decisione. D I R I T T O 1. - Gli appellanti ripropongono in grado d'appello la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge regionale Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, che prevede che l'intero territorio regionale - con esclusione delle aree golenali - sia considerato territorio di bonifica dei seconda categoria. Tale disposizione contrasterebbe: con l'art. 117 della Costituzione; essa difatti si pone al di fuori dei principi della legislazione statale in materia di bonifica desumibili dal r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, sia perche' viene violato il principio secondo il quale i comprensori conseguono alla classifica dei terreni per gli scopi della bonifica e devono essere dimensionati agli interventi bonificatori necessari per aree preventivamente determinate, sia perche' l'indiscriminata comprensorializzazione dell'intero territorio regionale viola i principi della legislazione statale sotto il profilo del rapporto tra la classificazione dei comprensori e la spesa occorrente alle opere e al funzionamento dei consorzi istituiti per gestire tale comprensori, con conseguente assogettamento dei fondi ai contributi previsti per l'adempimento dei fini consorziali. I ricorrenti inoltre sostengono che le disposizioni regionali prescindono dalle definizioni e dalle realizzazioni dell'attivita' bonificatoria sperimentate nel corso del secolo e solo con una forzatura possono ricondursi al significato giuridico di bonifica quale emerge in modo netto dall'art. 857 del codice civile che ha riprodotto, per conferire ad esse la conformazione di limitazioni del diritto di proprieta', le finalita' della bonifica gia' anticipate nella legislazione speciale; con l'art. 53 e 119 della Costituzione; il contributo di bonifica, non collegato, come dovrebbe essere, a precisi interventi bonificatori e alla presenza di un consorzio in funzione di tali interventi, diverrebbe una imposta la quale andrebbe ad impinguare il bilancio della regione; con gli artt. 117 e 24 della Costituzione; secondo l'art. 3 del r.d. n. 215/1933 i comprensori devono essere determinati con provvedimento amministrativo e non con legge. Il legislatore regionale non sarebbe libero di togliere procedimento e connessa tutela, specie quando il legislatore dello Stato ha impostato la sua disciplina in modo da affidare all'autorita' amministrativa, anziche' al legislatore, il provvedere in una determinata materia; con l'art. 97 della Costituzione; la disposizione impugnata autorizza il compimento di atti non imparziali in quanto diretti esclusivamente a colpire proprieta' private senza un collegamento con finalita' obiettive di pubblico interesse e pregiudica la razionalita' del comportamento amministrativo in materia, violando infine il principio di legalita'; con l'art. 18 della Costituzione; la legislazione regionale non puo' incidere con una propria disciplina sul diritto di associazione dei privati obbligandoli a far parte di un ente pubblico associativo da essa creato, per finalita' oltre tutto ulteriori alla bonifica, rompendo il nesso necessario tra l'appartenenza al comprensorio e all'organizzazione consortile e le finalita' bonificatorie. D'altro canto i consorzi di bonifica sono considerati enti locali e la potesta' di incidenza in essi della regione trova limite in tale loro qualita' in quanto questa deriva dalla loro conformazione alla stregua delle leggi dello Stato, onde lo stravolgimento operato dalla legge regionale della struttura e delle finalita' di tale ente e' inaccettabile alla stregua del limite costituzionale imposto alla legislazione regionale. 2. - Prendendo le mosse da tali ultime considerazioni, il collegio ritiene che, al fine di individuare i limiti della potesta' normativa regionale in materia di consorzi di bonifica, appare superfluo scendere all'esame della natura giuridica dell'Ente consortile al fine di accertare la eventuale riconducibilita' dello stesso nel novero degli enti locali. Cio' in quanto - secondo il prevalente orientamento interpretativo - l'impostazione classificatoria della questione non considera che le norme costituzionali garantiscono in via esclusiva l'esistenza e l'autonomia dei comuni e delle province, onde, per quanto concerne gli "altri enti locali", occorre riferirsi, ad un livello piu' mediato, alla conformazione che la legislazione statale ha ritenuto di dettare per i singoli enti al fine di desumerne un nucleo di principi fondamentali che si impongano alla normazione regionale. 3. - Viene cosi' in rilievo, fondamentalmente, la disposizione di cui all'art. 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con la quale sono state trasferite alle regioni le funzioni esercitate dallo Stato concernenti i consorzi di bonifica. Disposizione, questa, generalmente interpretata nel senso che alle regioni e' attribuita la potesta' di sopprimere i singoli consorzi ma non di (sopprimere in via generale tale categoria e) alterare i caratteri essenziali dell'istituto consortile. La formula normativa utilizzata si riferisce difatti al trasferimento delle funzioni dello Stato concernenti i consorzi di bonifica e non alle funzioni esercitate dai consorzi di bonifica. Cio' che peraltro non comporta che le regioni debbano osservare ogni singola disposizione statale di qualche rilievo, poiche' il vincolo concerne esclusivamente "i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato" secondo l'art. 117 della Costituzione. Difatti gia' da tempo la giurisprudenza della Corte costituzionale e' orientata nel senso che i principi di cui all'art. 117 della Costituzione non sono tutte le regole contenute nella legge statale, ma consistono nei criteri generali ai quali si informa una determinata disciplina legislativa statale e che di questa e dei relativi istituti sono caratteristici (sentenza 14 luglio 1958, n. 49). 4. - Tutto cio' premesso, al fine di accertare se la regione abbia travalicato i limiti della potesta' normativa sua propria, ritiene il Collegio che sia necessario distinguere i caratteri funzionali dell'istituto consortile da quelli piu' propriamente organizzativi e strutturali. 5. - Sotto il primo profilo non puo' dubitarsi - diversamente da quanto sostengono gli appellanti - che i compiti tradizionali della bonifica siano andati via via modificandosi e adattandosi alle nuove esigenze dello sviluppo economico-sociale. Se difatti la legge 25 giugno 1882 n. 869 (cd. legge Baccarini) era diretta al fine di combattere la malaria e pertanto si riferiva ad un concetto di bonifica meramente idraulica, gia' con il r.d. 30 dicembre 1923, n. 3256 e con il r.d.-l. 18 maggio 1924, n. 753, il legislatore non si limito' piu' a disciplinare il prosciugamento delle paludi ma ritenne che "ragioni di ordine igienico, economico e sociale potevano giustificare l'intervento dello Stato anche in territori non palustri, per correggere le condizioni di ambiente e creare una situa zione di maggior progresso civile" secondo le dichiarazioni di un Ministro dell'epoca, e che pertanto essa riguarda "tutti i territori che, per viabilita', difetto di acque irrigue e, in generale, per gravi cause di ordine fisico e sociale, si trovino in condizioni arretrate di coltura, mentre appaiono suscettibili di essere traformati, con rilevanti risultati economici, tecnici e sociali". Attraverso poi la legge 24 dicembre 1928, n. 3134, il r.d. 13 febbraio 1933, n. 215 e infine l'art. 44 della Costituzione (che al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali prevede la promozione e l'imposizione della bonifica delle terre) si giunge ad una concezione della bonifica che si esprime nel compimento di opere idonee a modificare l'ambiente, al fine di sviluppare le potenzialita' produttive del territorio e l'affermazione di equi rapporti sociali. In tale nuovo quadro finalistico trovano pertanto coerente collocazione le varie disposizioni regionali che hanno individuato le finalita' delle opere di bonifica nello sviluppo della produzione agricola, nella difesa del suolo e dell'ambiente, nel miglioramento del reddito dell'agricoltura, nell'assetto del territorio (art. 1 della l.r. Toscana n. 83/1977; art. 1, primo comma, della l.r. Sardegna n. 21/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Abruzzo n. 11/1983; art. 1, primo comma, della l.r. Puglia n. 54/1980; art. 1, primo comma, della l.r. Liguria n. 6/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Lazio n. 4/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Lombardia n. 59/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Campania n. 23/1985; art. 1, della l.r. Marche n. 13/1985). E in tale prospettiva si collocano altresi' le leggi regionali dell'Emilia-Romagna 2 agosto 1984, n. 42 e 23 aprile 1987, n. 16, secondo le quali le finalita' della bonifica devono rinvenirsi nella difesa del suolo e in equilibrato sviluppo del territorio, nella tutela e valorizzazione della produzione agricola e dei beni naturali, con particolare riferimento alle risorse idriche. Conseguentemente, sotto l'aspetto teleologico, diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, la connotazione attribuita agli enti consortili dalla legislazione regionale appare porsi in coerenza con le caratteristiche che l'attivita' bonificatoria e' venuta ad assumere nel corso di questo secolo. 6. - Senonche' l'art. 3 della legge reg. 23 aprile 1987, n. 16 ha disposto che l'intero territorio della regione Emilia-Romagna sia classificato territorio di bonifica di seconda categoria, ad esclusione delle aree golenali riferite ad opere idrauliche di seconda e terza categoria (di cui agli artt. 5 e 7 del r.d. n. 523/1904) e ferme restando le classificazioni attualmente esistenti adottate con provvedimenti statali; al secondo comma si prevede poi la potesta' del presidente della giunta regionale di definire i perimetri dei comprensori di bonifica e, al quarto comma, la competenza del consiglio regionale di istituire su ciascuno dei comprensori un consorzio di bonifica. Pertanto, sotto l'aspetto strutturale, si ci avvede - come osservano gli appellanti - che in tal modo la legge regionale appare derogare ad un principio fondamentale, scaturente dalla legislazione dello Stato, secondo il quale e' coessenziale alla nozione di bonifica la individuazione di determinate, specifiche zone del territorio che dovranno essere assoggettate al regime giuridico previsto; quindi, in definitiva, il carattere di "specialita'" della bonifica. Laddove, al contrario, la suddivisione dell'intero territorio regionale in comprensori di bonifica da' indubbiamente vita ad un Ente consortile affatto nuovo e comunque sostanzialmente difforme dalla caratterizzazione derivante allo stesso dalla legislazione nazionale. La disposizione citata, pertanto, appare contrastare con la norma di cui all'art. 117 della Costituzione, che afferma il vincolo della legislazione regionale ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. La questione di legittimita' costituzionale e' altresi' rilevante in quanto la declaratoria di incostituzionalita' della disposizione suddetta - come osservano gli appellanti - toglierebbe materia alla contesa. I ricorrenti difatti sono tutti titolari di aziende agricole che, per effetto del riordino dei comprensori di bonifica, vengono a ricadere necessariamente in uno di questi comprensori, la cui delimitazione deriva dagli impugnati decreti del presidente della giunta regionale nn. 622 e 623 del 19 ottobre 1987. 7. - Le considerazioni suddette comportano altresi' la rilevanza e la non manifesta infondatezza, in via derivata, della citata disposizione anche in riferimento agli artt. 97 e 18 della Costituzione, poiche' la stessa consente un comportamento amministrativo che interrompe il nesso necessario tra l'appartenenza al comprensorio e al consorzio e le finalita' bonificatorie, incidendo altresi' sul diritto di associazione dei privati. 8. - I ricorrenti deducono altresi' un ulteriore vizio sotto il profilo del principio di cui all'art. 3 del r.d. n. 215/1933, secondo il quale i comprensori sono da determinarsi con provvedimento amministrativo e non con legge: il legislatore regionale non sarebbe libero - secondo tale impostazione - di togliere procedimento e connessa tutela, specie quando il legislatore dello Stato aveva impostato la sua disciplina in modo da affidare all'autorita' amministrativa, anziche' al legislatore, di provvedere in una determinata materia. Tale questione di legittimita' costituzionale e' pero' manifestamente infondata. Difatti - come si e' detto - il vincolo della legislazione statale nei confronti di quella regionale riguarda unicamente quelle disposizioni che concernono le caratteristiche essenziali della materia e in tale categoria non pare possa farsi rientrare quella di cui all'art. 3 del r.d. n. 215/1933 che opera una mera ripartizione di competenze. Appare pertanto non condivisibile l'assunto secondo il quale l'esercizio della potesta' di classificazione dei comprensori da parte dell'autorita' legislativa (invece che di quella amministrativa) debba perpetuarsi anche nel nuovo sistema di competenze regionali in materia di consorzi di bonifica. 9. - Va altresi' dichiarata manifestamente infondata l'eccezione di legittimita' della disposizione suddetta con riguardo all'art. 53 della Costituzione. Come ha osservato il tribunale amministrativo regionale, nel caso in esame l'assoggettamento agli oneri di bonifica si avra' soltanto con il piano di contribuenza che definisce i criteri di ripartizione della quota tra i singoli proprietari; pertanto la questione sollevata e' priva del requisito della attualita' dell'interesse. 10. - Le considerazioni che precedono inducono conclusivamente il collegio a ritenere rilevante e non manifestamente infondata, rispetto agli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge della regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, nella parte in cui prevede che tutto il territorio regionale sia classificato territorio di bonifica di seconda categoria (ad esclusione delle aree golenali riferite ad opere idrauliche di seconda e terza categoria di cui agli artt. 5 e 7 del r.d. 25 luglio 1904, n. 523 e ferme restando le classificazioni attualmente esistenti adottate con provvedimenti statali).